בחוק האמריקאי הפדרלי (Victims of Trafficking and Violence Protection Act) נקבע בשנת 2000, כי סחר בבני-אדם הינו כל שימוש בכוח, הונאה או כפייה כדי לגייס, להעביר, לספק או להשיג אדם למטרת העסקתו בעבודה כפוייה. "עבודה כפוייה" מוגדרת בחוק זה כעבודה אשר האדם נדרש להמשיך לעסוק בה גם בניגוד לרצונו, תחת איום של נזק רציני (כמו למשל אובדן ביתו, ששועבד כתנאי להעסקתו) או תחת הגבלה פיסית. עבודה כפוייה היא גם כל עבודה, שהאדם נאלץ להמשיך בה בגלל שימוש לרעה בהליכים משפטיים נגדו, או בגלל איום לעשות זאת. זהו למשל הדין במקרה של עובד המעוניין לעזוב את מעסיקו, ונשאר בגלל איומו של המעסיק להפעיל נגדו גירוש מן המדינה אם יממש את רצונו. גירוש בטרם עת של עובד, שנכנס לחובות של אלפי דולרים כדי לשלם "דמי תיווך" לסוחרים בו, פירושו לא רק קטסטרופה כלכלית אלא גם סכנת חיים בארצות מסוימות, שבהן מלווי הכספים אינם מסתפקים בהרתעה פחות קטלנית.
העונש המקסימלי בארה"ב על סחר בבני-אדם הוא 20 שנות מאסר וקנס של 250,000 דולר. מאז נחקק בשנת 2000 החוק המגן על קורבנות של סחר בבני-אדם, תבעה מחלקת המשפטים הפדרלית 113 סוחרים בבני-אדם, ומתחילת 2004 נפתחו 146 חקירות בנושא זה.
הדו"ח שהוציא משרד החוץ האמריקאי בשנת 2003 בנושא סחר בבני-אדם בעולם כולל ממצאים חמורים ביחס לישראל. בין היתר נאמר בדו"ח, כי אנשים המחפשים עבודה בישראל נסחרים ומוכנסים לעבודה בכפייה, סובלים מהתעללות פיזית, מאי-תשלום שכר, מהחרמת דרכונים ועוד. במיוחד מציין הדו"ח את תנאי עבודתם של עובדים מסין ומבולגריה כשקולים לשעבוד נוסח עבדות. הדו"ח דורש ממדינת ישראל להעביר חוק נגד "סחר בבני-אדם" עד סוף שנת 2004. על מדינות שלא יצטרפו למלחמה בסחר זה תטיל ארה"ב סנקציות כלכליות.
אמנת האו"ם למניעת סחר בבני-אדם, עליה חתומה ישראל, קובעת כי "סחר בבני-אדם" משמעו גיוס, העברה, קבלה או אחזקה של אדם באמצעים של איום, שימוש בכוח, או דרכים אחרות של כפייה, חטיפה, הונאה או רמאות, שימוש לרעה בכוח או בעמדה של פגיעות או בקבלה או מתן תשלומים או טובות הנאה לשם השגת ההסכמה של אדם, הנמצא תחת שליטה של אדם אחר, למטרת ניצול. הסכמתו של הקורבן לניצול איננה רלוונטית, כאשר נעשה שימוש באמצעים שצויינו לעיל.
החוק בישראל
ישראל חתומה כאמור, על פרוטוקול האו"ם משנת 2000, הנספח לאמנה הדנה במלחמה בפשע המאורגן. בפרוטוקול נקבע כי "סחר בבני-אדם" כולל לא רק מקרים של עבדות במובנה הצר, אלא גם שיטות הדומות לעבדות.
ספר החוקים הישראלי אינו מכיל איסור כללי על סחר בבני-אדם, למעט סעיף 203 א’ לחוק העונשין, האוסר על סחר למטרת העסקה בזנות. עם זאת, חוק היסוד "כבוד האדם וחירותו", וסעיפים אחרים בחוק העונשין (כמו האיסור על כפייה של אדם לעבוד שלא מרצונו (סעיף 376), האיסור על כליאת שווא (סעיף 377), והאיסור על עיכוב דרכון או תעודת-זהות), מהווים לכאורה מסגרת חוקית, האמורה להעניק הגנה גם למהגרי עבודה החיים בישראל.
למרות שהבעיה היא באכיפה ולא בחקיקה, נמצאות כיום שתי הצעות חוק בעניין סחר בבני-אדם בשלבי הכנה. הצעה אחת היא ביוזמת ח"כ זהבה גלאון והשנייה מטעם משרד המשפטים. כמו כן הוכנה הצעת חוק שמטרתה להקים "רשות למלחמה בסחר בבני-אדם".
הצעת החוק של ח"כ זהבה גלאון התמקדה תחילה בסחר בנשים למטרות זנות, והורחבה בהמשך. בנוסח המתוקן נקבע כי מי שגייס, העביר, תיווך, קיבל לרשותו או לחזקתו אדם, והעמידו בסכנה של עבודת כפייה, ביצע עבירה של סחר בבני-אדם. עבודת כפייה מוגדרת בהצעה כעיסוק שניכפה על אדם שלא מרצונו, תוך שימוש בכוח, באיומים או בתרמית, או על ידי אמצעי-לחץ אחר. החוק המוצע יאפשר להעמיד לדין גם ישראלים שביצעו את העבירות בחו"ל, כלומר, החוק הוא בעל תחולה אקסטריטוריאלית.
הצעת חוק זו קובעת עונש מאסר מקסימלי של 16 שנים על כל הסוחר בבני-אדם, המעמיד את קורבנו בסכנה של מעשה זנות, עבודת כפייה, הסרת איברים, חטיפה או כליאה. אם העבירות לעיל נעברו תוך שימוש באלימות או איומים או תרמית – העונש המוצע הוא מאסר 20 שנה.
דווקא חומרה זו עלולה למנוע את אכיפת החוק. "קו לעובד" ביקש לכלול בהצעה סעיפים, שהעונש הקבוע בצידם יהיה חמור פחות – כמו למשל, עיכוב דרכונים, או לקיחת תשלום מעובדים זרים עבור הזכות לעבוד בישראל. ביקשנו גם להכניס להגדרה של "עבודת כפייה" את התנאי (הנכלל בחוק האמריקאי) של ניצול לרעה או איום בניצול לרעה של הליך משפטי.
כנימוק לדחיית התיקונים שהציע קו לעובד טענו מנסחי החוק במשרד המשפטים ובוועדת הכנסת, כי יש להעבירו כחוק כללי, שהפסיקה תמלא אותו בתוכן. הבעיה היא שמבצעי העבירות הנפוצות ביותר (כמו סחיטת "דמי-תיווך" גבוהים) עלולים לחמוק מהעמדה לדין, הן בגלל היעדר סעיפים ספציפיים והן בגלל רתיעה משימוש בעונשים החמורים, שנקבעו כמינימום מחייב בחוק המוצע (ארבע-חמש שנות מאסר).
חשוב מכל לזכור כי גם החוקים הקיימים כיום בישראל מאפשרים להעמיד לדין את מבצעי העבירות הללו, אבל המדינה לא טרחה מעולם לאכוף אותם. גרוע מזה, המדינה שותפה בדרכים ישירות ועקיפות להפיכת עובדים זרים – שהגיעו לישראל באופן חוקי – לקורבנות של "סחר בבני-אדם", כפי שהוא מוגדר בחוק המוצע. התפיסה של מהגרי עבודה בישראל כרכוש של המעסיקים משתקפת בנהלים המסדירים את שהותם בארץ, ובראשם הסדר הכבילה המשעבד את העובד למעסיק.
הסדר הכבילה
הסדר הכבילה מעוגן בסעיף 6 של "חוק הכניסה לישראל, התשי"ב". על-פי סעיף זה רשאי שר הפנים "לקבוע באשרה או ברשיון-ישיבה תנאים, שקיומם יהיה תנאי לתוקפם של האשרה או רשיון-הישיבה".
כפי שהסדר זה מיושם על-ידי משרד הפנים, היתר-העבודה אינו שייך לעובד אלא למעביד; העובד כבול, למעשה, למעביד המסויים ששמו מוטבע בדרכונו. הכבילה למעביד היא תנאי בל יעבור למעמדו החוקי של העובד בישראל.
מכאן יוצא שהעובד הופך לצמית של המעביד. ההסדר הופך ל"בלתי חוקי" כל עובד המעז לעזוב את מעבידו – בגלל אי-תשלום שכר, שלילת זכויות או התעללות – וכן עובד שפוטר באופן שרירותי. גם במדינות מערביות אחרות, אשרת-העבודה מותנית בעבודה אצל מעסיק מסויים, אבל בהן האפשרות להחליף מעסיק באופן חוקי פתוחה בפני העובד ללא המחסומים הקיימים בישראל.
מאז שנת 1995 עוסק קו לעובד במאבק נגד הסדר הכבילה ובחשיפת השלכותיו החמורות. דפי-עמדה שונים נשלחו לשרים הנוגעים בדבר, לחברי כנסת ולוועדות כנסת. ההסכמה התיאורטית על הצורך לבטל את ההסדר קיימת, אבל אף שר פנים עד היום לא עשה דבר בעניין: לא שרי ש"ס, לא חיים רמון ממפלגת העבודה בתקופת כהונתו כשר פנים, ולא השר פורז ממפלגת שינוי, המשמש בתפקיד זה כיום.
שתי עתירות הוגשו עד היום לבג"ץ נגד הסדר הכבילה. עתירה 6883/00, שהוגשה מטעם קו לעובד על-ידי עו"ד בעז בן צור (ממשרדו של עו"ד ויינרוט), ערערה על החיוב של עובדי סיעוד לקבל מכתב שיחרור ממעסיקיהם כדי להחליף מעסיק באופן חוקי. העתירה הובילה להתחייבות של המדינה לבטל את ההתנייה להחלפת מעסיק במכתב שחרור. התחייבות זו לא קוימה, ופקידי משרד הפנים ממשיכים לדרוש מכתב כזה מן העובדים. מעסיקים חסרי-מצפון מנצלים זאת לרעה, ודורשים מאות דולרים תמורת מכתב השחרור, כאשר עובדיהם מעוניינים לעזוב אותם.
גם אם הצליח העובד ה"משוחרר" לקבל מעמד זמני של תייר, קשה לו מאוד למצוא בפרק הזמן הקצר הזה מעסיק חדש בעל ויזה. חברות כוח האדם אינן מסייעות בכך לעובד – למרות אלפי הדולרים ששילם להן בתמורה לשירות זה – מאחר שמשתלם להן יותר להביא עובד חדש ולקבל גם ממנו "דמי תיווך". עובדים נואשים מוכנים להוסיף על מה ששילמו כבר מראש תמורת השיבוץ למעסיק אחר.
בתום התקופה המוגבלת, בדרך כלל חודש, המוקצבת לחיפוש מעביד חדש, נאלץ העובד לצאת מהארץ או לעבוד ב"שחור" ולחיות בפחד מתמיד ממשטרת הגירוש. מצב דומה יכול להיווצר גם כאשר המעסיק בעל ההיתר מת, וחברת כוח האדם מתעלמת ממחוייבותה לדאוג לתעסוקתו של העובד.
עתירה שנייה לבג"ץ (4542/02) כנגד הסדר הכבילה הוגשה בשם קו לעובד, התוכנית לרווחה ומשפט באוניברסיטת תל אביב, מוקד סיוע לעובדים זרים, האגודה לזכויות האזרח, מרכז אדווה ו"מחוייבות", והיא עדיין תלוייה ועומדת. בתגובתה לעתירה מציעה המדינה "פתרון" של מתן זכיונות לתאגידים (קרי, חברות כוח אדם), שיתירו להם ליבא, לשבץ ולהעסיק מהגרי עבודה. לכל ענף תעסוקה (סיעוד, בניין, חקלאות וכו’) תיקבע מיכסה כללית, וה"תאגיד" יוכל להעביר "בחופשיות" את העובדים ממעסיק למעסיק. רצונו וחופש-הבחירה של העובד עצמו יישארו כמקודם חסרי כל השפעה, למעט זכותו לעבור מתאגיד לתאגיד, לאחר שיכסה את הוצאות התאגיד (אגרות ודמי זכיון).
משמעות השינוי המוצע על-ידי המדינה היא הנצחת המונופול של חברות כוח האדם, שהוכיחו כבר במשך שנים את נטייתן לנצל את העובדים ללא מעצור. העובדים יישארו כבולים, אמנם לחברת כוח האדם במקום למעסיק, ושיעבודם לא יפחת.
ב-15.4.04 הגישה בשם הארגונים הללו עו"ד עינת אלבין (מהתוכנית לרווחה ומשפט) בקשה לצו ביניים: ביהמ"ש העליון התבקש להורות למשרד הפנים להימנע מלדרוש מכתב שחרור מעובדים המבקשים לעבור למעסיק אחר, וכן להימנע מדחייה על הסף של בקשות עובדים להחליף מעסיק, בנימוק של שהייה ללא היתר טרם הבקשה.
מעורבותה של המדינה בסחר בבני-אדם
בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב ובית-הדין הארצי פסקו כי המדינה היא אכן צד בחוזה בין מהגר העבודה לבין מעסיקו. פסיקה זו ניתנה בהחלטת-ביניים בתביעה, שהגיש קו לעובד נגד חברת "אליהו את אליהו" ונגד המדינה (ב-21.5.02, עב/ 4772).
חברת "אליהו את אליהו" גייסה תוך הונאה עובדים סינים, שהגיעו לארץ בחודש נובמבר 2001 עם חוזה העסקה ל-24 חודשים, ומצאו את עצמם ללא עבודה. כל אחד מן העובדים שילם בסין קרוב ל-10,000 דולר כדי לעבוד כחוק בישראל. תמורת זאת קיבלו העובדים את הזכות למעצר ולגירוש מן המדינה, המונעת מהם אפשרות חוקית לחפש לעצמם מעסיק אחר.
בתגובה לתביעה על הפרת חוזה, שהגשנו לבית-הדין לעבודה, דרשו באי-כוח המדינה להוציאם מרשימת הנתבעים בטענה שאינם שייכים לנושא. בית-הדין האזורי פסק נגד בקשת המדינה, וכאשר זו ערערה בפני בית-הדין הארצי לעבודה נכשלה גם שם בניסיון להתנער מאחריותה. המדינה הדורשת כבילה של העובד למעסיק – שהיא המעניקה לו היתר להעסיק עובדים זרים – מתחייבת בכך לדאוג שהמעסיק אליו כבול העובד אכן יספק לו עבודה. בהיעדר עמידה בהתחייבות זו, ואכיפתה על המעסיקים, נעשית המדינה שותפה לגיוס בתרמית – אחד הסעיפים בהגדרה של "סחר בבני-אדם". לא רק שהמדינה אינה מספקת במצבים כאלה עבודה חליפית לעובד המרומה, אלא שהיא גם טורחת לגרש אותו מן הארץ.
מעורבותה של המדינה בהבאה ובהעסקה של העובדים הזרים, כך נאמר בתביעתנו, חורגת מהקצאת אשרות-כניסה ומהווה הלכה למעשה מעורבות ישירה, עד כדי היותה צד לחוזה ההעסקה. כניסתם של עובדים זרים והעסקתם בישראל נעשות במסגרת הסדר כבילה למעסיק מסויים, אשר במסגרתו מתחייב העובד למדינה לעבוד אך ורק עבור המעסיק הרשום באשרת-העבודה כתנאי לקבילותה ולתקפותה. במידה שיחסי העבודה מנותקים מכל סיבה שהיא, מתבטלת מאליה אשרת-העבודה ודינו של העובד מעצר וגירוש.
בתמורה להסכמת העובד לעמוד בתנאים המוכתבים לו, מעניקה המדינה לעובד אשרת-עבודה, המאפשרת לו לעבוד בישראל אצל המעסיק הרשום. אותו מעסיק מקבל מן המדינה היתר להעסקת עובד זר, היתר שאמור להבטיח לעובד כי מעסיק זה עבר בדיקה בדבר יכולתו להעסיק עובד זר בתנאים שקובע החוק.
על סמך התניות יסוד אלה – בין אם הן כתובות במפורש ובין אם לאו – משעבד העובד את עתידו ואת עתיד משפחתו, ולוקח הלוואות לתשלום הכספים הנדרשים על-ידי גורמים שונים. הנחתו היא שהעבודה בישראל תאפשר לו להחזיר הלוואות אלה, ועוד להשאיר בידיו סכום ההופך את העיסקה לכדאית מבחינתו.
כאשר לאחר כל אלה מגיע העובד לישראל ומגלה כי אין מעסיק ואין עבודה, קיימת עילה לתבוע את המדינה. ונוסיף כי המדינה גם נותנת יד לגיוס תוך הונאה ותוך גביית דמי-תיווך בלתי חוקיים, המצטברים למיליוני דולרים ומזינים שחיתות המגיעה עד לדרגים בכירים ביותר. למרות החשיפה התקשורתית של שחיתות במשרדי הממשלה האחראים על מתן ויזות, נמשכת ההנפקה של ויזות למעסיקים, המשיגים אותן בטענות-שווא של צורך בעובדים.
המדינה משתפת פעולה עם תופעות הנכללות בהגדרת "סחר בבני-אדם" גם בכל מקרה של מעצר וגירוש בלתי-חוקיים, בין אם על-פי הזמנת המעסיק ובין אם על דעת המשטרה. מאז הקמתה של משטרת הגירוש, די בכך שהמעסיק ידווח לה או למשרד הפנים על כך שהעובד "ברח" ממנו. שמו של העובד נכנס בלי בדיקה לרשימת ה"מבוקשים", וברגע שייתפס הוא יגורש מן הארץ.
כך יכול המעסיק להפר בקלות את תנאיו של חוזה-ההעסקה תוך שימוש לרעה בנוהלי הכבילה, המעניקים למשטרת הגירוש כיסוי חוקי-כביכול. במקרים אחרים מאיים המעסיק על העובד בדיווח כוזב למשטרת הגירוש כדי לאלץ אותו לעבוד בתנאי ניצול ובניגוד לרצונו.
מדגם קטן של מקרים שהגיעו לטיפולנו יבהיר כיצד תורמת המשטרה את חלקה לסחר בבני-אדם.
ב-22.6.03 דיווחה לנו עובדת פיליפינית על מעצרה של חברתה, אליזבת פינוטי. פינוטי נעצרה כאשר הגיעה – בהזמנת חברת כוח האדם שגייסה אותה – לפגישה עם בנם של הקשישים בהם טיפלה. הבן דרש ממנה קודם לכן לנקות את ביתו ללא תשלום, ופינוטי ביקשה להשתחרר מעבודתה באותה משפחה. חברת כוח האדם הודיעה לה שבקשתה התקבלה, ועליה רק להגיע לפגישה על מנת "לגמור חשבון". ברגע שיצאה מן הפגישה במשרד החברה נעצרה העובדת על-ידי שוטרים שהמתינו לה. היא נלקחה למשטרת חולון, למרות שהיתה בידיה ויזה תקפה לארבעה חודשים נוספים. פינוטי נשארה עשרה ימים בכלא מיכל, ושוחררה רק אחרי שקו לעובד הגיש לבית-הדין המינהלי תביעה על מעצר בלתי-חוקי. בהמשך ההליכים קבע בית-הדין כי המעצר נעשה בניגוד לחוק (תיק עתמ 001392/03), וחייב את המדינה בתשלום פיצוי לעובדת והוצאות שכר-טרחה בסך 10,000 שקל.
בראשית ינואר השנה דיווח לנו עובד הודי על מעצר של חברו, רגוט, שהגיע לארץ כעובד סיעוד שלושה חודשים קודם לכן. מעסיקו הראשון הועבר תוך זמן קצר לבית-אבות, ומעסיקו השני נפטר. כאשר עצרה אותו המשטרה, העידו לטובתו הן חברת כוח האדם והן נציגי המשפחה של מעסיקו המנוח, ואישרו כי לא "ברח" ולא הפר את חוזה העסקתו. כל זה לא הועיל. רגוט היה כבר בדרך לשדה-התעופה, כשהצלחנו להוציא צו למניעת הגירוש הבלתי-חוקי. סמוך למועד הדיון שנקבע שוחרר העובד מהכלא.
אם לא די בחוקי הגירוש הדרקוניים ובאכזריותם של מעסיקים, נתקלים העובדים גם בשוטרים המתעלמים לחלוטין מזכויותיהם החוקיות. וכרגיל, השחיתות מתפשטת כגרורות סרטניות סביב ההפקרה של חסרי-ההגנה. לדברי העובדים, שוטרים ונוכלים המתחזים לשוטרים סוחטים מהם סכומי כסף גדולים תחת איום של מעצר וגירוש.
